Как будет происходить послевоенное восстановление Украины: алгоритм возможных действий

Послевоенное восстановление Украины будет огромным заданием (German Marshall Fund 2022). Существующие институты и инструменты финансирования не соответствуют масштабу и сложности этого проекта.

Издание Вокс Украина пишет, что для того чтобы справиться с экстраординарными вызовами российского вторжения, нужно применять неординарные политики. В разделе книги CEPR «Восстановление Украины» авторы привели предложения по организации процесса восстановления.

Послевоенное восстановление Украины потребует огромных ресурсов. Оценки лежат в диапазоне от 349 млрд долларов. (Всемирный Банк) до 1,1 трлн долл., упомянутых Европейским инвестиционным банком. Учитывая такие финансовые потребности, средства нужно будет привлекать из многих источников, и доноры будут настаивать на внедрении механизмов контроля эффективности расходования этих огромных сумм.

«Для этого мы рекомендуем создать под руководством Еврокомиссии специализированное агентство по восстановлению Украины. Агентство должно быть под руководством Еврокомиссии, поскольку конечной экономической и политической целью Украины является членство в ЕС, поэтому восстановление должно быть согласовано с европейским законодательством. А сам процесс евроинтеграции может стать «маяком для Украины», — говорится в материале.

Офис и сотрудники агентства должны находиться в Украине. У исполнительного директора агентства должен быть опыт работы с Еврокомиссией, а руководящая команда должна включать людей из Украины, ЕС и неевропейских стран Большой семерки, поскольку восстановление Украины – это ответственность не только Европы. Наблюдательный совет агентства должен включать представителей других стран-доноров, международных и неправительственных организаций.

Агентство будет опираться на экспертизу Еврокомиссии, но оно должно быть независимым от Комиссии и ее регуляций, что позволит ему быстро развернуться. Структура агентства должна быть простой и понятной, похожей на администрацию Плана Маршалла или Агентство по восстановлению и реабилитации Пакистана после землетрясения (World Bank 2014).

Огромные финансовые потребности восстановления нуждаются в привлечении средств широкого круга источников. Агентству по восстановлению нужно будет мобилизовать средства двусторонних грантов, организаций по развитию (Всемирный Банк, региональные банки развития и другие развитые агентства), МВФ (предоставление переходных кредитов и СДР, которые другие страны смогут передать Украине), предвступительных и структурных фондов ЕС, а также частные пожертвования, средства продажи акций и других портфельных инвестиций и, возможно, конфискованные российские активы.

Важно при возможности получать гранты, а не кредиты. Привлечение значительных объемов кредитов повысит риск долгового кризиса. В этом контексте можно упомянуть, что большую часть средств Плана Маршалла составляли именно гранты.

Украине также понадобится снижение долговой нагрузки (Obstfeld 2022). Чтобы облегчить доступ к международным рынкам капитала, Украина и ее доноры могут выпустить облигации под залог, предоставленный донорами (аналогично беспроцентным облигациям Казначейства США, которые были залогом для облигаций Брейди).

Поскольку адекватное финансирование может поступать медленно, необходимым будет инструмент, похожий на Международный финансовый фонд для иммунизации (International Finance Facility for Immunization), когда доноры обещают предоставлять определенный объем средств в течение длительного периода времени, а фонд выпускает облигации, обеспеченные будущими взносами доноров.

Конечно, восстановление не может полагаться только на средства правительств и международных организаций. Необходимо участие частного капитала, например в форме прямых иностранных инвестиций или государственно-частных партнерств. Такие партнерства смогут обеспечить не только финансирование, но и поступление технологий и управленческого опыта.

Важно будет координировать доноров между собой. Мы рекомендуем создать мультидонорский трастовый фонд (multi-donor trust fund, MDTF). С 1990-х подобные фонды широко применялись Всемирным Банком и другими организациями, чтобы предоставлять синдицированное финансирование уязвимым государствам – включая Украину после 2014 г. Такая структура объединяет различные источники финансирования. Как правило, трастовой фонд имеет совещательный орган, состоящий из представителей местных властей и международных организаций и определяющий политические приоритеты, отдельное финансовое учреждение, в котором присутствуют представители доноров и национальной власти и утверждающее финансирование отдельных проектов, и аудиторский орган, присматривающий за этими проектами.

Преимуществами такой структуры является гибкость и предсказуемость финансирования, видимость, согласование интересов доноров в рамках общего стратегического подхода и снижение информационных, координационных и административных расходов посредством назначения единого администратора (Scanteam 2007). Однако воплощение подобного проекта может быть сложным. Доминирование доноров в составе совещательного и аудиторского органа может ослабить чувство ответственности у местных политиков. Когда стратегические и развитые приоритеты доноров и реципиента расходятся, скорее всего, выиграют доноры. Barakat (2009) и другие показывают, что Трастовый фонд восстановления Афганистана, созданный в 2002 году, имел много из этих недостатков. Будет важно избежать этих подводных камней.

Конечно, трастовые фонды уже есть – и их слишком много! Всемирный Банк управляет трастовым фондом для Украины, чтобы обеспечить предоставление критически важных услуг, пока идет война. Административный счет, открытый МВФ в начале апреля 2022 г. – фактически еще один трастовый фонд. 24-25 мая Совет Европы согласился учредить Трастовый фонд солидарности с Украиной (Ukraine Solidarity Trust Fund). Цель этого фонда – предоставление трех видов помощи (гуманитарной, для поддержки ликвидности и восстановления). Этим фондом управляет Еврокомиссия и предоставляет средства под бюджетные гарантии ЕС. На конференции в Лугано в июле Европейский инвестиционный банк предложил создать новый трастовый фонд ЕС-Украина (EU–Ukraine Gateway Trust Fund), чтобы поддержать как краткосрочные, так и долгосрочные инвестиции в восстановление, а также Национальный план восстановления Украины, в том числе те его части, которые относятся к устойчивой и “умной” инфраструктуре.

Эти усилия необходимо объединить. Главный трастовый фонд, который появится в результате объединения, будет привлекать взносы стран-членов ЕС, других стран и партнеров, включая существующие трастовые фонды, а также обеспечить эффективное управление средствами и координацию доноров.

Следующий вопрос – какие проекты должен финансировать трастовый фонд? Перечень проектов в порядке приоритетности должно создать украинское правительство, которое имеет знания о местных нуждах и должно быть ответственным за восстановление. Агентству нужно будет разработать (наряду с украинским правительством) качественные данные и цифровые системы для систематизации, контроля и отчетности по проектам. Опираясь на опыт предыдущих восстановлений, агентство по восстановлению может предложить донорам, инвесторам и благотворителям «меню» проектов, которые можно профинансировать. Эти проекты необходимо предварительно утвердить и согласовать во избежание траты ресурсов и дублирования усилий. Таблица 1 показывает, как может выглядеть такое меню.

После создания каталога проектов для финансирования агентство должно разработать электронную систему с возможностью поиска, похожую на «общественный бюджет». У каждого проекта будет детальное описание, бюджет и перечень средств, которые уже удалось привлечь центральному или местному правительству. Проекты государственно-частных партнерств должны содержать прогнозы денежных потоков и другие документы, необходимые для информированного принятия решений. Частные благотворители могут получить признание (например, здание будет названо их именем). Поощрить инвестиции с целью получения прибыли в украинские предприятия или в строительство предприятий с нуля можно с помощью благоприятных для бизнес-климата институциональных реформ.

Чтобы инвестиции были эффективными, а реформы необратимыми, Украина должна быть ответственна за восстановление. Только в этом случае граждане сочтут реформы и инвестиции оправданными, а значит, они будут прочными. Украина наиболее эффективно использует помощь, если помощь будет совпадать с ее интересами. Аналогично архитекторы Плана Маршалла признавали необходимость ответственности реципиентов помощи, хотя и придерживались принципа «доверяй, но проверяй» (Eichengreen 1995). Ответственность должна опираться на широкую внутреннюю поддержку, которую можно обеспечить посредством инклюзивных открытых консультаций с местными властями, гражданским обществом и бизнесом. Для этого важно собрать информацию о том, как гражданское общество видит будущее Украины и опираться на нее (например, Center for Economic Strategy 2022).

Авторы исследования пришли к выводу, что Украина не может отстраиваться самостоятельно. Но также Украина и международное сообщество не могут упустить этот шанс. Украина креативно превращает вызовы в возможности. Мир должен быть таким же креативным, чтобы брать на себя риски и искать возможности. Успех восстановления Украины во многом сформирует будущее Европы и перспективы глобальной безопасности.

Как известно, Евросоюз в 2023 году будет ежемесячно выделять Киеву помощь в размере полутора миллиардов евро, пока Украина вынуждена отражать российскую военную агрессию. Накануне лидеры стран Европейского Союза дали «зеленый свет» плану финансовой поддержки Украины в 1,5 миллиарда евро ежемесячно в течение 2023 года. То есть, общая сумма финансовой помощи на следующий год от ЕС составляет 18 миллиардов евро.

Еврокомиссия готова управлять международной помощью на восстановление Украины – фон дер Ляен

Между тем, в Кабмине заявили, что почти 90% всех налогов и сборов, которые уплатят граждане и бизнес в следующем году, правительство направит на армию и безопасность Украины. В то же время дефицит бюджета планируют закрыть благодаря поддержке международных партнеров.

Напомним, 3 ноября Верховная Рада приняла закон о государственном бюджете Украины на 2023 год. Документ в общей сложности поддержали 295 депутатов.

Доходы госбюджета предусмотрены на сумму 1 трлн 329,3 млрд гривен, в том числе общего фонда 1 трлн 173,1 млрд гривен, специального фонда 156,1 млрд гривен. Расходы составят 2 трлн. 580,7 млрд. гривен, в том числе общего фонда 2 трлн. 296,5 млрд. гривен, специального фонда 284,2 млрд. гривен. Предельный объем дефицита составляет 1 трлн 296,5 млрд. гривен.

Также следите за “Прямым” у Facebook, Twitter, Telegram и Instagram.