Яростное сопротивление и украинский «велосипед»: министр Кабинета Министров Украины рассказал «Прямому» о реформе государственной службы

Министр Кабинета Министров Украины Александр Саенко рассказал в эфире «Прямого» о реформе государственной службы и главные вызовы, с которыми сталкивается правительство на этом пути.

— Чем вы занимаетесь?

Отличный вопрос. В первую очередь, министр Кабинета министров отвечает за координацию работы правительственного секретариата. Потому что, так или иначе, каждая инициатива министерств финансов, инфраструктуры, экологии — она ​​попадает в правительственный секретариат, где она обрабатывается профессиональными службами, и потом уже выносится на рассмотрение Кабинета министров, и потом этот акт оформляется и подается на подпись премьер министру. Так вот, для того чтобы эти акты, которые готовятся и затем принимаются правительством, были наиболее качественные, чтобы была учтена позиция и профильных министерств и мнение общественности, как раз и работает секретариат правительства, который по сути я координирую в рамках своей работы.

— То есть, условно говоря, Министерство экологии решило почистить где-то, и вам направляется соответствующий документ. А вы его отправляете, например, в Министерство инфраструктуры, чтобы спросить: а вам оно не мешает, если оно здесь будет такое? Я правильно понимаю?

Очень похожая ситуация, когда Министерство экологии хочет улучшить и решить ту или иную проблему, оно смотрит, на кого это решение может повлиять, на какие сферы государственной политики может повлиять. Например решает, что это решение требует определенных финансовых средств из государственного бюджета. Поэтому перед тем, как вносить это решение на рассмотрение правительства, Министерство экологии, например, проводит консультацию и согласовывает этот проект решения с Министерством финансов, которое говорит: это приоритет, и мы имеем средства в бюджете, или такие средства сегодня не запланированы, и решение может быть отложено. Так же это решение проходит юридическую экспертизу в Министерстве юстиции Украины, профессиональный вывод Министерства экономики смотрит на влияние на экономическую составляющую нашей государственной политики. И потом уже по результатам получения тех или иных профессиональных заключений, замечаний или предложений профильных министерств, этот проект решения попадает в правительственный секретариат, где проверяется, насколько качественно сработало то же Министерство экологии, например, тот проект документа, насколько соответствует тем задачам, которые перед ним стоят.

— Вы отвечаете за какую реформу?

За улучшение качества менеджмента, государственного менеджмента.

— Чтобы вы мне объяснили, как было и как будет. Что должно делать министерство теперь, и что будет делать министерство, когда вдруг вам удастся эту реформу внедрить?

Абсолютно правы. Потому что реформа государственного управления достаточно комплексная и сложная. Но вопрос в том, что мы прекрасно понимаем, что сегодня выигрывает та страна, которая строит эффективное государственное управление, а не просто обладает запасом природных ресурсов. Поэтому, конечно, несколько составляющих этой реформы. Во-первых, это развитие и стратегическое планирование — это когда государство четко определяет правительственные приоритеты и подкрепляет их соответствующим финансовым ресурсом. То есть когда правительство декларирует, что для нас в приоритете реформа здравоохранения или образования, то она эти же приоритеты отражает в государственном бюджете. Не выглядит так, когда правительство дает пустые обещания, не подкрепленные ни одним бюджетом. Если мы посмотрим даже на этот год, в начале года премьер-министр вышел и сказал, что у нас есть такие-то приоритеты: у нас есть вопросы образования, у нас пенсионная реформа, у нас вопросы здравоохранения. И все эти приоритеты по сути были отражены в бюджете 2017 года и в бюджете 2018 года.

Второй вопрос — это вопрос составляющих реформы. Это реформа самых министерств. Постсоветский тип самих министерств сводится к тому, что по сути это были холдинги по управлению тысячами государственных компаний. То есть это не аналитический центр, который прогнозирует, планирует и предлагает качественное решение. Это по существу или агентство, которое управляет предприятиями в своей области, или это инспекционная деятельность, или предоставления услуг. Но никак не планирование, не мысли вперед, на развитие. И сегодня мы говорим о том, что мы министерства превратим из таких постсоветских холдингов в аналитические центры, которые производят консультации в обществе, с ключевыми игроками, они производят проекты правительственных решений.

И это очень важно сегодня. Потому что ошибочным является тот опыт, когда правительственное решение рождается в чиновничьем кабинете. Мы же понимаем, что каждое решение министерства, Кабинета министров — оно влияет на целый ряд общественных отношений. Оно регулирует общественные отношения. Поэтому очень важно, что когда министерство планирует принимать те или иные решения, оно должно понять, во-первых, какая проблема, что оно хочет решить этим решением своим. И второе — на кого это решение может повлиять: какие сферы, какие участники под влияние этого решения попадают. Оно должно провести с ними диалог и понять, где чьи интересы нарушаются или защищаются. И найти правильный баланс в обществе. Это должно быть главной задачей министерства.

И третье — это вопрос управления персоналом. Мы знаем, что частный бизнес, частный сектор значительно опережает систему государственной службы. И только с 2016 года мы переходим на конкурсный отбор государственных служащих, мы переходим на систему управления компетенциями, мы внедряем оценки государственного служащего, профессиональное обучение государственного служащего.

Поэтому эти три составляющих, условно говоря — институты, процессы и люди — это по сути треугольник, в рамках которого происходит реформа системы государственного управления.

— И сейчас государственное управление абсолютно еще не реформировано? Если ты хочешь что-то реформировать — собери людей, собери тех, кто этим занимается. Затем найди философов, которые описывают, как занимаются. Затем пригласить, может, каких-то иностранцев, которые это уже сделали. Но этого нет. Или вы это делаете потихоньку? Я нигде не слышал, чтобы был разговор откровенно с людьми, заинтересованными в этой реформе.

Здесь есть составляющие. Во-первых, реформа самой системы государственного управления — это не велосипед, который надо изобретать. Все страны-члены ЕС движутся более или менее одинаковыми методами. Есть общепризнанные принципы государственного управления. И именно на этих принципах была построена и принята правительством стратегия реформы государственного управления. Она прошла все независимые международные экспертизы. И, в принципе, мы имеем тот необходимый опыт, с которым готовы поделиться наши страны-соседи и ЕС. И здесь вопрос нехватки опыта. Мне кажется, здесь вопрос в том, что реформа государственного управления одна из самых сложных. Потому что это по сути, когда система меняет саму себя частично. И мы понимаем, что сопротивление на этом пути достаточно сумасшедшее. То есть когда мы избавляемся от избыточных полномочий. Кто же эти полномочия исполнял? Это значит, что эти полномочия были нагрузкой на бизнес, на гражданина. И сейчас, когда мы говорим «извините», государство от этих полномочий должно избавиться или передать профессиональным ассоциациям, или передать в органы местного самоуправления, — конечно, желающих это сделать гораздо меньше. Когда мы говорим, что те или иные функции также не свойственны министерствам, за этими функциями также стоят люди и определенные интересы. Поэтому реформа государственного управления, даже имея все эти ориентиры, достаточно сложная. Потому что всегда касается чьих-то интересов в самой системе государственного управления.

Но, с другой стороны, мы все понимаем, почему сегодня реформа государственного управления одна из приоритетных в Европе. Потому что все европейские политики прекрасно понимают, что только правительство, открытое для общественности, которое привлекает общественность к принятию тех или иных правительственных решений, которое принимает своевременные и эффективные решения, и общество чувствует, что правительство принимает эти решения в их интересах, только то правительство и получает доверие. И поэтому сегодня важно, чтобы мы привлекали нашего избирателя и заманивали гражданина не повышением социальных нормативов от выборов к выборам или иным методом, а чтобы мы развивали эффективность управления: когда гражданин понимает, что государство меня слышит, что это решение учитывает мой интерес, и государство предоставляет мне качественную услугу. И я пойду и получу то, что я имею право по закону. И такое правительство получит доверие. Это совсем другие подходы к построению эффективного управления. И именно на это направлена ​​стратегия государственного управления.

— И будет сокращение. Если вы говорите о том, что вы берете в работу лучший европейский опыт, то, наверное, вы сами знаете, что в начале 90-х они удивлялись, что есть первый вице-премьер, второй … Это тоже будет сделано, если Украина идет европейским путем?

У нас есть постсоветские бюрократические традиции. И действительно большое количество заместителей или эта пирамидальная система построения органов, когда у каждого заместителя есть первый заместитель. Мы понимаем, что это иногда просто не укладывается в теорию менеджмента — что человек может управлять максимум семью людьми. Потому что восьмой и девятый — это уже неэффективное управление. Поэтому, конечно, мы сейчас подходим и к этому времени, делаем более горизонтальные, плоские структуры в самих министерствах. Но тут вопрос, что сокращение — это не самоцель.

Мне кажется, что сегодня мы уже говорим о том, что очень многие функции просто несвойственные и лишние в системе государственного управления. Например, если мы берем управление государственными предприятиями. И здесь оно очень косвенно к другим реформ.

Вопрос приватизации. Не может сегодня в правительстве быть 3300 государственных предприятий. И здесь вопрос приватизации. Второе. Те предприятия, которые остались в государственной собственности. Есть реформа корпоратизации, независимый наблюдательный совет, есть независимый менеджмент. Мы же не можем сегодня сказать, что государственный служащий может управлять монстром, уставной капитал которого несколько миллионов или десятков миллионов долларов. Конечно, эту функцию надо передавать независимому эффективному менеджменту, который за это получает средства и имеет соответствующие знания. Поэтому разрыв, когда бюрократ управляет холдингами, он тоже очень важен в реформе. Конечно, это также высвобождает определенную численность и функционал министерства, для того чтобы направлять их на другие вещи.

Так же, например, мы можем вернуться к предоставлению административных услуг. Помните, была регистрационная служба, по всей стране регистрировала бизнес, регистрировала недвижимость. Это по сути был вертикально интегрированный холдинг, который в прежние времена не слишком качественно сотрудничал с бизнесом и гражданами. Что сейчас произошло? Правительство отдало эти услуги нотариусам и частным субъектам. Теперь ты можешь прийти и удостоверить любой договор купли-продажи к нотариусу. Так же ты можешь зарегистрировать бизнес. Это значит, что государство высвобождает несвойственные функции, передавая это на бизнес.

— Вопрос политический. Когда мы говорим, где вам могут мешать и будут обязательно мешать, — это то, что когда проходят выборы, после выборов формируется Кабинет и начинают делить портфели внутри коалиции. И тогда там начинается: твой министр такой, а зато мои три заместителя министра, его два заместителя министра. И таким образом это звено заместителей и каких-то ключевых менеджеров государственных — оно ​​становится очень большим именно в силу политических обстоятельств торговли. Для реформирования это сложно.

Мне кажется, что здесь очень важно все же четко отделить политическую составляющую деятельности от административной. Чего у нас не было в украинской традиции — это профессионального менеджмента, административной составляющей государственной службы. Когда приходил политик-министр, заместитель министра, и по сути с начальника отдела, с директора департамента, главного специалиста пытались перестроить всю систему так, как они это видят. И здесь вопрос в том, что, как правило, они сочетали политическую функцию, когда действительно политик — это именно тот человек, который определяет политический курс, она представляет свое министерство на заседаниях правительства, в парламенте, в парламентских комитетах.

Но его вмешательство в административную деятельность министерства должно быть сбалансированным. Потому что во всем мире уровень профессионального менеджмента, защищает систему от таких рисковых подходов политического руководства. И этот баланс между политиками и административным руководством — он должен придерживаться. То есть сегодня один министр, завтра пришел другой, сегодня два заместителя, послезавтра три заместителя. Но система должна работать. То есть двигатель должен работать. Задача политика — направить: мы сегодня движемся налево или направо. Но невмешательства … когда он не берет, я не знаю, ключи и монтировку и начинает вмешиваться в двигатель. Задача сегодня реформы государственной службы — чтобы сам двигатель был качественный. А политик направляет, куда эта машина едет.

— Каким образом вы сможете запретить следующим министрам не вмешиваться?

Здесь, мне кажется, очень тонкая грань между политическим и административным балансом. И каждая страна выбирает, как ей удобнее, в зависимости от исторической эпохи. Если мы берем британскую модель или немецкую модель, прусскую — она ​​действительно очень классическая. И система государственной службы действительно очень прочная, и эта система прошла века. Это опыт, это практика и это процедуры, которые уже наработаны веками и годами. Когда мы говорим сегодня, что, с одной стороны, закон о государственной службе, который был принят и вступил в силу в 2016 году, он как-то защищает систему государственной службы. Например, внедряет те же конкурсные процедуры отбора, он более жестко регулирует, например, возможности произвольного увольнения государственного служащего. Он закрепляет принцип политической нейтральности государственного служащего. То есть целый ряд механизмов защиты.

Но, с другой стороны, мы понимаем, что сегодня, если приходит министр или руководитель, лидер — ему надо сегодня проходить достаточно большое количество различных трансформаций. Потому что сегодня это не прусская модель, когда у них одна реформа на пятилетие. Сегодня Украина очень интенсивно движется. И мне нужно иметь соответствующие инструменты для того, чтобы качественно формировать команду. И сегодня как раз идет дискуссия с точки зрения этого баланса: как дать автономию и люфт для министра, чтобы он мог быстро набрать команду и быстро избавиться, условно говоря, от людей, которые некачественно работают и защиты действительно государственной службы.

Потому что, надо сказать, во-первых, мы унаследовали постсоветскую систему. Второе — у нас очень серьезно разрушали наши государственные институты. Если мы сейчас консервируем то, чего нет — это тоже проблема. Поэтому мы, с одной стороны, должны защитить людей, которые качественно работают, чтобы не допустить разрушения по политическим мотивам. С другой стороны, дать все необходимые инструменты министру как руководителю осуществлять свою программу реформ. Именно этот баланс мы ищем в рамках этой концепции по реформам министерств.

— Когда вы думаете завершить главную часть этой реформы государственного управления? В следующем году?

Сама стратегия у нас рассчитана до 2020 года. Я думаю, что интенсивную фазу мы закончим в 2020 году. Но, конечно, мне кажется, это непрерывный процесс совершенствования системы государственного управления. Потому что мы сегодня едем в любую страну-член ЕС, и мы смотрим, как в Канаде, когда каждый государственный служащий имеет свои показатели эффективности. Состоят показатели от результата деятельности отдела, департамента. И это все встроено в систему правительственной программы по мониторингу. Мы понимаем, что каждый государственный служащий на своем месте. Он знает, за что он отвечает, как оценивается его эффективность. И к этому привязана система оплаты труда. То есть к таким моделям страны шли годами и века.

Поэтому сейчас очень важно все же сделать кардинальные первые изменения нашей постсоветской системы. Почему? Потому что, если мы посмотрим даже цикл анализа политики, у нас по сути эта составляющая формирования политики, выработки политического решения — она ​​у нас в исторические времена прошлого была вырвана. Она по сути была в Москве. Это так же, как развивали наши промышленные связи, когда одна деталь собирается в Казахстане, другая в Узбекистане, третья в Украине. Для чего? Для того чтобы каждая страна не стала на путь независимости. Так же — и в государственном управлении.

У нас есть государственный аппарат, мы повесили украинский флаг, но методики, подходы и инструменты формирования собственной национальной политики до сих пор не выработали. И мы должны нарастить свою способность производить качественные решения, несмотря на западные страны, в восточные страны, а в тесной консультации с обществом и с теми, кого эти решения касаются. Это сейчас главный вызов. И мы под эту задачу должны выстроить и систему управления, и структуру министерств, и найти людей, которые способны это сделать, и научить их это делать.

— Этот пункт невозврата: когда приходит случайный Янукович, как Трамп в Америке, и он ничего не может сделать. То есть эта реформа, если вы ее закончите в 20 году, то, кто бы ни пришел, уже нельзя будет снова сделать социалистическую систему? Или все еще можно будет создать, сложно будет создать? Или уже обратно нельзя будет уйти?

В Америке мы вообще наблюдаем интересную дискуссию между личностью как президентом и системой, которая имеет свою историю и процедуры. Очень интересно, кто в конце концов победит.

— Учреждение всегда победит человека.

Видите. Потому что Америка — действительно стала страной, демократической. Конечно, институты достаточно прочные. И мы видим, что те или иные движения человека ограничиваются процедурами.

Я надеюсь, что эти два-три года, которые у нас есть до 20 года, мы заложим те процессы и те моменты, которые обезопасят нашу страну от каких-либо потрясений, если вдруг, например, такое желание будет со стороны того или иного руководства, которое придет. Мы для этого и финансируем государственную службу, государственный аппарат — не для того, чтобы она просто выполняла под козырек волю политиков. Мы финансируем государственную службу за счет налогоплательщиков для того, чтобы она проинформировала, просчитала и обезопасила тот или иной государственный орган от принятия неверного решения. Потому что, если министр приходит, то государственный аппарат должен сказать: извини, но это решение негативно влияет на экологию, оно может иметь какие-то потрясения, оно влияет на жизнь, здоровье и безопасность человека, его невозможно реализовать.

И для этого мы и финансируем государственных служащих, в первую очередь в министерствах, которые должны быть аналитиками. То есть эта функция не «есть» и «так точно», а вопрос в том, что я считаю: мне поставлена политическая задача, и моя задача — проконсультировать. Я потом скажу: извини, вот здесь может быть социальный конфликт, здесь не хватает средств, здесь у нас такой риск. Я тогда говорю: извини, это решение не подходит, и есть несколько вариантов, как это можно сделать лучше. И как раз эта задача государственной службы и министерств — в том числе, обезопасить от принятия тех или иных решений.

С другой стороны, конечно, министерство должно быть платформой, драйвером реформ, на базе которого сходятся все ключевые участники этого решения. Они обмениваются мнениями, смотрят, кто и какой интерес имеет. И тогда совместно выходит с позицией. Тогда будет легче искать консенсус и в парламенте, и в обществе.

— Государственным чиновникам много платят. Потому что они работают на государство. И за 20-30 тысяч гривен большой специалист не пойдет работать, а пойдет, начиная минимум с 50 000 гривен. Где взять денег? И как убедить общество, что стоит платить и 50000, и, может, 100000, может, и 200.

Вы знаете, всегда есть определенная дилемма, в том числе в обществе, с точки зрения, сколько должен стоить бюрократ. С одной стороны, мы слышим призывы общества, уровень заработных плат по стране является другим. С другой стороны, мы понимаем, что государственный служащий, принимает решение на миллионы и на миллиарды гривен, он не может получать 3-4 тысячи гривен. Мы постоянно обманываем самих себя тем самым. Другой вопрос, что очень важно — люди хотят получить ответ, на мой взгляд, если мы платим деньги — какая ответственность у этого человека? Как мы оцениваем деятельность государственного служащего? Мы взяли условно начальника подразделения управления департамента. Мы должны говорить, что если мы ему даем конкурентную заработную плату, то этот человек должен иметь четкие показатели результативности, она имеет четкую систему оценивания, она имеет четкую систему ответственности. Потому что сейчас, привыкнув к неэффективной бюрократической системе, люди понимают, что средства, которые выделяются на заработные платы, они просто по сути идут в трубу. И это мы перестроим.

Поэтому когда мы сегодня проводили пилотный набор в 10 министерств, мы начинали с того, что четко признали, какие показатели результативности этих людей. То есть, что они должны сделать на промежутке шести месяцев, на остальное время года, как они будут оцениваться. И, извини, если два-три месяца ты не показываешь результат, если толку с тебя нет, то мы найдем лучшего.

Сегодня, мне кажется, очень важно создать все же эти условия, когда менеджеры из государственного сектора, с общественности переходят на государственную службу. Почему? Вы помните, как после Майдана происходили реформы. Волонтеры, общественность … Но что они всегда говорили? Мы идем в министерство — нас там не слышат: они не хотят это решение, они теряют время, они останавливают наши инициативы. Мы сказали: давайте сделаем так, здесь две составляющих.

Первое — это вопрос доверия. И мы сделали прозрачные конкурсные процедуры, мы привлекли независимых рекрутеров, мы взяли представителей гражданского общества в конкурсные комиссии, которые имеют равные права с государственными служащими. Сделали прозрачный конкурс с Европейской комиссией, полностью выписали по сути эту процедуру, которая проводится полностью онлайн, через единый веб-портал.

И второе — мы предложили более или менее конкретные заработные платы, насколько это возможно. И в этом нам помог Европейский Союз. Потому что очень часто доноры говорят: мы поможет экспертизой, советниками. Мы говорим: ребята, нам надо строить, развивать институциональную способность нашей государственной службы. Нам нужны средства непосредственно в государственный бюджет. И это один из немногих прецедентов, когда ЕС понял важность этих институциональных реформ, и мы получили средства непосредственно напрямую в государственный бюджет, и смогли первой волне сделать конкурентные заработные платы для государственных служащих. И мы сегодня видим, что очень много волонтеров, активистов готовы присоединиться к министерствам. Им есть что сказать. Они имеют положительный и успешный опыт в бизнесе.

Более того, многие молодые люди возвращаются из-за границы. И они сегодня тоже готовы становиться государственными служащими. Поэтому такой микс институциональной памяти государственных служащих и новых людей, которые приходят с новыми навыками, с новыми знаниями, которые на патриотическом своем воспитании готовы присоединиться к реформам, — это очень важно. Это та синергия, которая даст успех, я уверен.

Также следите за «Прямим» в Facebook, Twitter , Telegram и Instagram.