Шалений опір та український “велосипед”: міністр Кабінету Міністрів України розповів “Прямому” про реформу державної служби

Міністр Кабінету Міністрів України Олександр Саєнко розповів у ефірі “Прямого” про реформу державної служби та головні виклики, з якими стикається уряд на цьому шляху.

– Чим ви займаєтесь?

Чудове питання. В першу чергу, міністр Кабінету міністрів відповідає за координацію роботи урядового секретаріату. Тому що, так чи інакше, кожна ініціатива міністерств фінансів, інфраструктури, екології – вона потрапляє в урядовий секретаріат, де вона опрацьовується фаховими службами, і потім уже вноситься на розгляд Кабінету міністрів, і потім цей акт оформлюється, подається на підпис прем’єр-міністру. Так ось, для того щоб ці акти, які готуються і потім приймаються урядом, були найбільш якісні, щоб була врахована позиція і профільних міністерств, і думка громадськості, якраз і працює секретаріат уряду, який по суті я координую в рамках своєї роботи.

– Тобто, умовно кажучи, Міністерство екології вирішило щось почистити десь, і вам надсилається відповідний документ. А ви його відсилаєте, наприклад, в Міністерство інфраструктури, щоб спитати: а вам воно не заважає, що воно тут стане таке? Я правильно розумію?

Дуже схожа ситуація, коли Міністерство екології хоче покращити і вирішити ту чи іншу проблема, воно дивиться, на кого це рішення може вплинути, на які дотичні сфери державної політики може вплинути. Наприклад, воно вирішує, що це рішення потребує певних фінансових коштів з державного бюджету. Тому перед тим, як вносити це рішення на розгляд уряду, Міністерство екології, наприклад, проводить консультацію і узгоджує цей проект рішення з Міністерством фінансів, яке говорить: це є пріоритет, і ми маємо кошти в бюджеті, чи такі кошти сьогодні не заплановані, і рішення може бути відкладено. Так само це рішення проходить юридичну експертизу в Міністерстві юстиції України, фаховий висновок Міністерства економіки дивиться на вплив на економічну складову нашої державної політики. І потім вже за результатами отримання тих чи інших фахових висновків, зауважень чи пропозицій профільних міністерств, цей проект рішення потрапляє в урядовий секретаріат, де перевіряється, наскільки якісно спрацювало те ж саме Міністерство екології, наприклад, той проект документу, наскільки відповідає тим завдання, які перед ним стоять.

– Ви відповідаєте за яку реформу?

За покращення якості менеджменту, державного менеджменту.

– Щоб мені ви пояснили, як було і як буде. Що має робити міністерство тепер, і що буде мати робити міністерство, коли раптом вам вдасться цю реформу впровадити?

Абсолютно праві. Тому що реформа державного управління достатньо комплексна і складна. Але питання в тому, що ми чудово розуміємо, що сьогодні виграє та країна, яка будує ефективне державне управління, а не просто володіє запасом природних ресурсів. Тому, звичайно, декілька складових цієї реформи. По-перше, це розвиток і стратегічне планування – це коли держава чітко визначає урядові пріоритети і підкріплює їх відповідним фінансовим ресурсом. Тобто коли уряд декларує, що для нас в пріоритеті реформа охорони здоров’я або освіти, то вона ці ж самі пріоритети відображає в державному бюджеті. Не виглядає так, коли уряд дає пусті обіцянки, не підкріплені жодним бюджетом. Якщо ми подивимося навіть на цей рік, на початку року прем’єр-міністр вийшов і сказав, що у нас є такі-то пріоритети: у нас є питання освіти, у нас пенсійна реформа, у нас питання охорони здоров’я. І всі ці пріоритети по суті були відображені в бюджеті 2017 року і в бюджеті 2018 року.

Друге питання – це питання складових реформи. Це реформа самих міністерств. Пострадянський тип самих міністерств зводиться до того, що по суті це були холдинги по управлінню тисячами державних компаній. Тобто це не аналітичний центр, який прогнозує, планує і пропонує якісне рішення. Це по суті або агенція, яке управляє підприємствами у своїй галузі, або це інспекційна діяльність, або надання послуг. Але жодним чином не планування, не думки наперед, на розвиток. І сьогодні ми говоримо про те, що ми міністерства перетворимо з таких пострадянських холдингів на аналітичні центри, які виробляють консультації в суспільстві, з ключовими гравцями, вони виробляють проекти урядових рішень.

І це дуже важливо сьогодні. Тому що хибним є цей досвід, коли урядове рішення народжується в чиновницькому кабінеті. Ми ж розуміємо, що кожне рішення міністерства, Кабінету міністрів – воно впливає на цілу низку суспільних відносин. Воно регулює суспільні відносини. Тому дуже важливо, що коли міністерство планує приймати ті чи інші рішення, воно має зрозуміти, по-перше, яка проблема, що він хоче вирішити цим рішенням своїм. І друге – на кого це рішення може вплинути: які сфери, які у нас учасники під вплив цього рішення потрапляють. Він має провести з ними діалог і зрозуміти, де чиї інтереси порушуються чи захищаються. І знайти правильний баланс в суспільстві. Це має бути головним завданням міністерства.

І третє – це питання управління персоналом. Ми знаємо, що приватний бізнес, приватний сектор значно випереджає систему державної служби. І тільки з 2016 року ми переходимо на конкурсний відбір державних службовців, ми переходимо на систему управління компетенціями, ми впроваджуємо оцінювання державного службовця, професійне навчання державного службовця.

Тому ці три складових, умовно кажучи – інституції, процеси і люди – це по суті трикутник, в рамках якого відбувається реформа системи державного управління.

– І зараз це державне управління абсолютно ще не реформоване? Якщо ти хочеш щось реформувати – збери людей, збери тих, хто цим займається. Потім знайти філософів, які описують, як займаються. Потім заклич, може, якихось послів, щоб приїхали іноземці, які це вже зробили. Але цього немає. Чи ви це робите тихенько? Я ніде не чув, щоб була розмова відверта з людьми, зацікавленими в цій реформі.

Тут є складових. По-перше, реформа самої системи державного управління – це не велосипед, який треба винаходити. Всі країни-члени ЄС рухаються більш-менш однаковими методами. Є загальновизнані принципи державного управління. І саме на цих принципах була побудована і ухвалена урядом стратегія реформи державного управління. Вона пройшла всі незалежні міжнародні експертизи. І, в принципі, ми маємо той необхідний досвід, з яким готові поділитися наші країни-сусіди і ЄС. І тут не питання браку досвіду. Мені здається, тут питання в тому, що реформа державного управління одна з найскладніших. Тому що це по суті, коли система змінює саму себе частково. І ми розуміємо, що опір на цьому шляху достатньо шалений. Тобто коли ми позбавляємося надлишкових повноважень. Хтось же ці повноваження виконував. Це значить, що ці повноваження були навантаженням на бізнес, на громадянина. І зараз, коли ми говоримо “вибачайте”, держава від цих повноважень має позбавитися чи передати професійним асоціаціям, чи передати в органи місцевого самоврядування, – звичайно, бажаючих це зробити набагато менше. Коли ми говоримо, що ті чи інші функції також не властиві міністерствам, за цими функціями також стоять люди і певні інтереси. Тому реформа державного управління, навіть маючи всі ці орієнтири, достатньо складна. Тому що завжди торкається чиїхось інтересів у самій системі державного управління.

Але, з іншого боку, ми всі розуміємо, чому сьогодні реформа державного управління одна з пріоритетних в Європі. Тому що всі європейські політики чудово розуміють, що тільки уряд, який відкритий для громадськості, який залучає громадськість до прийняття тих чи інших урядових рішень, який приймає вчасні і ефективні рішення, і суспільство відчуває, що уряд приймає ці рішення в їх інтересах, тільки той уряд і отримує довіру. І тому сьогодні важливо, щоб ми заманювали нашого виборця і заманювали громадянина не підвищенням соціальних нормативів від виборів до виборів чи іншим методом, а щоб ми розвивали ефективно урядування: коли громадянин розуміє, що держава мене чує, що це рішення враховує мій інтерес, і що держава надає мені якісну послугу. І я піду отримати те, що я маю право за законом. І такий уряд отримає довіру. Це зовсім інші підходи до побудови ефективного урядування. І саме на це спрямована стратегія державного управління.

– І буде скорочення. Якщо ви кажете про те, що ви берете в роботу кращий досвід європейський, то, мабуть, ви самі знаєте, що на початку 90-х вони дивувалися, що є перший віце-прем’єр, другий… Це теж буде зроблено, якщо Україна йде європейським шляхом?

У нас є пострадянські бюрократичні традиції. І дійсно велика кількість заступників або ця пірамідальна система побудови органів, коли у кожного заступника є перший заступник. Ми розуміємо, що це іноді просто не вкладається в теорію менеджменту – що людина може управляти максимум сімома людьми. Тому що восьмий і дев’ятий – це вже неефективне управління. Тому, звичайно, ми зараз підходимо і до цього часу, робимо більш горизонтальні, пласкі структури в самих міністерствах. Але тут питання, що скорочення – це не самоціль.

Мені здається, що сьогодні ми вже говоримо про те, що дуже багато функцій просто невластиві і зайві в системі державного управління. Наприклад, якщо ми беремо управління державними підприємствами. І тут воно дуже дотично до інших реформ.

Питання приватизації. Не може сьогодні в уряді бути 3300 державних підприємств. І тут питання приватизації. Друге. Ті підприємства, які мають залишилися в державній власності. Є реформа корпоратизації, є незалежна наглядова рада, є незалежний менеджмент. Ми ж не можемо сьогодні сказати, що державний службовець може управляти монстром, статутний капітал якого декілька мільйонів або десятки мільйонів доларів. Звичайно, цю функцію треба передавати незалежному ефективному менеджменту, який за це отримує кошти і має відповідні знання. Тому цей розрив, коли бюрократ управляє холдингами, він теж дуже важливий в реформі. Звичайно, це також вивільняє певну чисельність і функціонал міністерства, для того щоб спрямовувати їх на інші речі.

Так само, наприклад, ми можемо повернутися до надання адміністративних послуг. Пам’ятаєте, була реєстраційна служба, яка по всій країні реєструвала бізнес, реєструвала нерухомість. Це по суті був вертикально інтегрований холдинг, який в попередні часи не дуже якісно співпрацював з бізнесом і громадянами. Що зараз відбулося? Уряд віддав ці послуги нотаріусам і приватним суб’єктам. Тепер ти можеш прийти і посвідчити будь-який договір купівлі-продажу до нотаріуса. Так само ти можеш зареєструвати бізнес. Це значить теж, що держава вивільняє невластиві функції, передаючи це на бізнес.

– Питання політичне. Коли ми кажемо, де вам можуть заважати і будуть обов’язкові заважати, – це те, що коли проходять вибори, після виборів формується Кабінет і починають ділити портфелі всередині коаліції. І тоді там починається: твій міністр такий, а зате мої три заступника міністра, його два заступника міністра. І таким чином ця ланка заступників і якихось ключових менеджерів державних – вона стає дуже великою саме через політичні обставини торгівлі. Для реформування це складно.

Мені здається, що тут дуже важливо все ж таки чітко відділити політичну складову діяльності від адміністративної. Чого у нас не було в українській традиції – це професійного менеджменту, адміністративної складової державної служби. Коли приходив політик-міністр, заступник міністра, і по суті з начальника відділу, з директора департаменту, головного спеціаліста намагалися перебудувати всю систему так, як вони це бачать. І тут питання в тому, що, як правило, вони поєднували політичну функцію, коли дійсно політик – це саме та людина, яка визначає політичний курс, вона представляє своє міністерство на засіданнях уряду, в парламенті, в парламентських комітетах.

Але його втручання в адміністративну діяльність міністерства має бути збалансованим. Тому що в усьому світі є рівень професійного менеджменту, який убезпечує систему від якихось ризикових підходів політичного керівництва. І цей баланс між політиками і адміністративним керівництвом – він має дотримуватися. Тобто сьогодні один міністр, завтра прийшов інший, сьогодні два заступника, післязавтра три заступника. Але система має працювати. Тобто двигун має працювати. Завдання політика – спрямувати: ми сьогодні рухаємося наліво чи направо. Але невтручання… коли він не бере, я не знаю, ключі і монтировку та починає втручатися в двигун. Завдання сьогодні реформи державної служби – щоб сам двигун був якісний. А політик спрямовує, куди ця машина їде.

– Яким чином ви зможете заборонити наступним міністрам не втручатися?

Тут, мені здається, дуже тонка межа між політичним і адміністративним балансом. І кожна країна вибирає, як їй зручніше, Іі в залежності від історичної епохи. Якщо ми беремо британську модель або німецьку модель, прусську – вона дійсно дуже класична. І система державної служби дійсно дуже міцна. Але ця система пройшла століття. Це досвід, це практика і це процедури, які вже напрацьовані століттями і роками. Коли ми говоримо сьогодні, то, з одного боку, закон про державну службу, який був прийнятий і набув чинності в 2016 році, він певною мірою захищає систему державної служби. Наприклад, впроваджує ті ж самі конкурсні процедури відбору, він більш жорсткіше врегульовує, наприклад, можливості свавільного звільнення державного службовця. Він закріплює принцип політичної нейтральності державного службовця. Тобто є цілий ряд механізмів захисту.

Але, з іншого боку, ми розуміємо, що сьогодні, якщо приходить міністр або керівник, лідер – йому треба сьогодні проходити достатньо велику кількість різних трансформацій. Тому що сьогодні це не прусська модель, коли у них одна реформа на п’ятиріччя. Сьогодні Україна дуже інтенсивно рухається. І мені треба мати відповідні інструменти для того, щоб якісно формувати команду. І сьогодні якраз триває дискусія з точки зору цього балансу: наскільки дати автономію і люфт для міністра, щоб він міг швидко набрати команду і швидко позбавитися, умовно кажучи, від людей, які неякісно працюють, і захистом дійсно державної служби.

Тому що, треба сказати, по-перше, ми успадкували пострадянську систему. Друге – у нас дуже серйозно руйнували наші державні інституції. Якщо ми зараз консервуємо те, чого немає – це теж проблема. Тому ми маємо, з одного боку, захистити людей, які якісно працюють, щоб не допустити руйнації з політичних мотивів. З іншого боку, дати всі необхідні інструменти міністру як керівнику здійснювати свою програму реформ. Якраз цей баланс ми шукаємо в рамках цієї концепції по реформам міністерств.

– Коли ви думаєте завершити головну частину цієї реформи державного управління? Наступний рік?

Сама стратегія у нас розрахована до 2020 року. Я думаю, що інтенсивну фазу ми закінчимо в 2020 році. Але, звичайно, мені здається, це невпинний процес вдосконалення системи державного управління. Тому що ми сьогодні їдемо в будь-яку країну-член ЄС, і ми дивимося, як це в Канаді, коли кожен державний службовець має свої показники ефективності. Складаються показники від результату діяльності відділу, департаменту. І це все вбудовано в систему урядової програми по моніторингу. Ми розуміємо, що кожен державний службовець на своєму місці. Він знає, за що він відповідає, як оцінюється його ефективність. І до цього прив’язана система оплати праці. Тобто до таких моделей країни йшли роками і століття.

Тому зараз дуже важливо все ж таки зробити кардинальні перші зміни нашої пострадянської системи. Чому? Тому що, якщо ми подивимося навіть цикл аналізу політики, у нас по суті ця складова формування політики, вироблення політичного рішення – вона у нас в історичні часи минулого була вирвана. Вона по суті була в Москві. Це так само, як розвивали наші промислові зв’язки, коли одна деталь збирається в Казахстані, інша в Узбекистані, третя в Україні. Для чого? Для того щоб кожна країна не стала на шлях незалежності. Так само – і в державному управлінні.

У нас є державний апарат, ми повісили український прапор, але методики, підходи та інструменти формування власної національної політики до цього часу не виробили. І ми маємо наростити свою спроможність виробляти якісні рішення, не дивлячись на західні країни, на східні країни, а в тісній консультації з суспільством і з тими, кого ці рішення стосуються. Це зараз головний виклик. І ми маємо під це завдання вибудувати і систему управління, і структуру міністерств, і знайти людей, які спроможні це зробити, і навчити їх це робити.

– Цей пункт неповернення: коли приходить випадковий Янукович, як Трамп в Америці, і він нічого не може зробити. Тобто ця реформа, якщо ви її закінчите в 20 році, то, хто б не прийшов, вже не можна буде знову зробити соціалістичну систему? Чи все ще можна буде створити, чи складно буде створити? Чи вже назад не можна буде піти?

В Америці ми взагалі спостерігаємо цікаву дискусію між особистістю як президентом і системою, яка має свою історію і процедури. Дуже цікаво, хто в кінці-кінців переможе.

– Інституція завжди переможе людину.

Бачите. Тому що Америка – достатньо стала країна, стала демократія. Звичайно, інституції достатньо міцні. І ми бачимо, що ті чи інші рухи людини обмежуються процедурами.

Я сподіваюся, що ці два-три роки, які у нас є до 20 року, ми закладемо ті процеси і ті моменти, які убезпечать нашу країну від якихось потрясінь, якщо раптом, наприклад, таке бажання буде з боку того чи іншого керівництва, яке прийде. Ми зате і фінансуємо державну службу, державний апарат – не для того, щоб вона просто виконувала під козирок волю політиків. Ми фінансуємо державну службу коштом платників податків для того, щоб вона проінформувала, прорахувала і убезпечила той чи інший державний орган від прийняття невірного рішення. Тому що, якщо міністр приходить, то державний апарат має сказати: вибач, але це рішення негативно впливає на екологію, воно може мати якісь потрясіння, воно впливає на життя, здоров’я і безпеку людини, його неможливо реалізувати.

І для цього ми якраз і фінансуємо державних службовців, які в першу чергу в міністерствах мають бути аналітиками. Тобто ця функція не “єсть” і “так точно”, а питання в тому, що я рахую: мені поставлено політичне завдання, і моє завдання – проконсультувати. Я потім скажу: вибач, ось тут може бути соціальний конфлікт, тут не вистачає коштів, тут у нас такий ризик. Я тоді кажу: вибач, це рішення не підходить, і ось є декілька варіантів, як це можна зробити краще. І якраз це завдання державної служби і міністерств – в тому числі, убезпечити від прийняття тих чи інших рішень.

З іншого боку, звичайно, міністерство має бути платформою, драйвером реформ, на базі якого сходяться всі ключові учасники цього рішення. Вони обмінюються думками, дивляться, хто і який інтерес має. І тоді спільно виходить з позицією. Тоді це буде легше шукати консенсус і в парламенті, і в суспільстві.

– Державним чиновникам багато платять. Тому що вони працюють на державу. І за 20-30 тисяч гривень великий фахівець не піде працювати, а піде, починаючи мінімум з 50 тисяч гривень. Де взяти грошей? І як переконати суспільство, що варто платити і 50 тисяч, і, може, 100 тисяч, може, і 200.

Ви знаєте, завжди є певна дилема, в тому числі в суспільстві, з точки зору, скільки має вартувати бюрократ. З одного боку, ми чуємо заклики суспільства, що рівень заробітних плат по країні є одним. З іншого боку, ми розуміємо, що державний службовець, який приймає рішення на мільйони і на мільярди гривень, він не може отримувати 3-4 тисячі гривень. Ми постійно самі себе обманюємо цим самим. Інше питання, що дуже важливо – люди хочуть отримати відповідь, на мій погляд: якщо ми платимо гроші – яка відповідальність у цієї людини? Як ми оцінюємо діяльність державного службовця? Ми взяли умовно начальника підрозділу управління департаменту. Ми маємо говорити, що якщо ми йому даємо конкурентну заробітну плату, то ця людина має мати чіткі показники результативності, вона має чітку систему оцінювання, вона має чітку систему відповідальності. Тому що зараз, звикши до неефективної бюрократичної системи, люди розуміють, що кошти, які виділяються на заробітні плати, вони просто по суті йдуть в трубу. І це ми маємо перебудувати.

Тому коли ми сьогодні проводили пілотний набір в 10 міністерств, ми починали з того, що чітко визнали, які показники результативності цих людей. Тобто, що вони мають зробити на проміжку шести місяців, на проміжку року, як вони будуть оцінюватися. І, вибач, якщо два-три місяці ти не показуєш результат, якщо толку з тебе немає, то ми знайдемо кращого.

Сьогодні, мені здається, дуже важливо створити все ж таки ці умови, коли менеджери з державного сектору, з громадськості переходять на державну службу. Чому? Ви пам’ятаєте, як після Майдану відбувалися реформи. Волонтери, громадськість… Але що вони завжди казали? Ми йдемо в міністерство – нас там не чують: вони не хочуть це рішення, вони втрачають час, вони зупиняють наші ініціативи. Ми сказали: давайте зробимо так, тут дві складових.

Перше – це питання довіри. І ми зробили прозорі конкурсні процедури, ми залучили незалежних рекрутерів, ми взяли представників громадянського суспільства в конкурсні комісії, які мають рівні права з державними службовцями. Зробили прозорий конкурс з Європейською комісією, яка повністю виписала по суті цю процедуру, яка проводиться повністю онлайн, через єдиний веб-портал.

І друге – ми запропонували більш-менш конкретні заробітні плати, наскільки це можливо. І в цьому нам допоміг Європейський Союз. Тому що дуже часто донори говорять: ми допоможе експертизою, радниками. Ми кажемо: хлопці, нам треба будувати, розвивати інституційну спроможність нашої державної служби. Нам треба кошти безпосередньо в державний бюджет. І це один з небагатьох прецедентів, коли ЄС зрозумів важливість цих інституційних реформ, і ми отримали кошти безпосередньо напряму в державний бюджет, і змогли на першій хвилі зробити конкурентні заробітні плати для державних службовців. І ми сьогодні бачимо, що дуже багато волонтерів, активістів готові долучитися до міністерств. У них є що сказати. Вони мають позитивний і успішний досвід в бізнесі.

Більше того, багато молодих людей повертаються з-за кордону. І вони сьогодні теж готові ставати державними службовцями. Тому такий мікс інституційної пам’яті державних службовців і нових людей, які приходять з новими навичками, з новими знаннями, які на патріотичному своєму вихованні готові долучитися до реформ, – це дуже важливо. Це та синергія, яка дасть успіх, я переконаний.

Також слідкуйте за “Прямим” у Facebook, Twitter , Telegram та Instagram.